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把符合司法规律的审判管理做优，把为基层减负做实
——最高人民法院审管办负责人就《人民法院审判质量管理指标体系》修订情况答记者问
王丽丽
本报记者 王丽丽
近日，为深入贯彻中央关于整治形式主义为基层减负的要求，不断做优符合司法规律的审判管理，把习近平法治思想贯彻落实到审判执行全过程、各环节，最高人民法院印发了修订后的《人民法院审判质量管理指标体系》。最高人民法院审管办负责人就本次修订情况回答了记者提问。
问：请介绍一下《人民法院审判质量管理指标体系》的运行情况和本次修订的背景。
答：人民法院的主责主业是审判执行工作。管住案，是管好人、治强院的落点，是把党建、队建落到实处的必然要求。提升案件质效，需要法官自律，更需要科学管理。因此，有必要将审判质量管理指标体系作为案件质效的“体检表”，以质量优先、兼顾效率、注重效果为导向，引导各级人民法院从检视出的问题中发现、纠治工作中的不足，在全面提升审判质效、实质性化解矛盾上狠下功夫。
2024年1月，经过近半年的试运行，全国法院开始适用《人民法院审判质量管理指标体系》（以下简称指标体系）。指标体系包含26项指标，多数指标设合理区间参考值，在区间范围内即为达标，防止盲目攀比、追高压低。需要强调的是，指标设置从一开始就以“精简和必要”为原则，力戒繁琐冗余。2023年第三季度在11个省份试点时，探索设置了29项指标。第四季度在全国法院试行时，调整为28项。2024年1月正式施行时，又压缩为26项。
2023年下半年以来，全国法院以指标体系为牵引，定期对照体检、分析会商、靶向施策，审判执行工作质量、效率、效果提升明显。今年上半年，全国法院26项指标中有23项同比趋优、向好。“案-件比”、审限内结案率、超12个月未结案件比、执行到位率等指标在提升人民群众司法获得感方面，起到十分重要的导向性、督促性作用。实践证明，指标体系总体上是符合司法规律、科学务实管用的，有利于促推各级人民法院改进工作、提升审判质效，更好地满足人民群众司法需求。
同时，我们也在调研中发现，一些地方法院在运用指标体系过程中，仍然存在变形走样、背离规律的现象，增加了基层负担。例如，有的法院抱持“唯数据论”的错误政绩观，将抓指标等同于抓工作，额外增加不科学、不必要的指标，把指标任务层层摊派、逐级加码，令一线法官不堪重负、无所适从。又如，有的高级、中级人民法院热衷于对辖区法院张榜排名，甚至在已进入合理区间情况下仍通报名次，导致基层跟风攀比，为名次所累。再如，有的法院不能系统地、辩证地看待指标体系，要么为片面追求绝对的“低改发率”而“能维持尽维持”，要么为美化诉前调解数据刻意压降收案数量，严重损害当事人诉讼权利。
针对上述问题，为深入贯彻落实中央《整治形式主义为基层减负若干规定》，切实纠治实践中存在的对指标体系理解不准确、运用不科学等突出问题，最高人民法院组织开展深入调研，通过问卷调查、座谈交流、个人访谈等方式，全面听取了三级法院意见。问卷调查显示，90%以上的法院干警认为指标体系是分析研判审判运行态势、开展审判管理工作的重要抓手，有利于助推严格公正司法，很有必要，应当完善好、运用好，充分发挥促推提升审判质效的作用。同时，大家也建议，可以根据实践运行情况，进一步优化、精简现行指标体系，更加聚焦解决制约审判质效的深层次问题，把指标评价成效更多体现在提升人民群众的司法获得感上。
最高人民法院党组在充分听取上述意见基础上，决定修订完善指标体系，进一步精简现行指标，改进数据通报机制、降低通报频次，突出强调指标体系查弱项、促提升的作用。同时，还决定全面取消立案、执行等具体工作条线的质效评估指标，只保留精简后的指标体系这“一把尺子”，防止多头评价，做到统一、规范，将为基层减负做深做实。
问：请介绍本次修订的基本思路和主要内容。
答：本次修订后，指标体系从26项减少到18项，精简比例达三分之一，部分指标的业务口径、合理区间参考值也作了优化调整。修订指标的基本思路和主要内容是。
第一，坚决贯彻党中央整治形式主义为基层减负的决策部署，把符合司法规律的审判管理做优。全国有3500多家法院、12.7万名法官，指标体系必须抓主要、管重点。同时，全国89%以上的案件都在基层法院，指标的功能重在评价和促推，决不能“唯数据论”，额外增加基层负累。数据通报的频次也应当精简，用来通报的指标应当聚焦重点领域、关键环节，具有引领、提示、督促价值。因此，为基层减负工作必须把“减”和“简”抓准抓实，以符合司法规律作为基本考量。经过深入研判、对比分析，这次修订直接取消了6项分析价值可被关联数据或业务指导取代的指标。例如，法官人均结案数是由收案体量和法官数量决定的，与所在地区经济水平、政策变化、人口规模等客观因素有关，各个地区、条线差异很大，过分追求必然异化为基层负担，不宜作为评价指标。又如，一年多来，在最高人民法院相关业务部门有效指导下，制发司法建议已被各级人民法院纳入日常工作机制，实践中也已总体做到遵循确有必要的原则，无须再专设相关指标。上述精简，有利于进一步松绑解绳卸担子，助力基层轻装上阵，激励广大干警更好干事创业、担当作为。
第二，坚持以人民为中心，更加聚焦提升人民群众司法获得感、满意度。指标体系是对照人民群众对审判质量、效率、效果的需求设置的，目的就是让各级人民法院定期检视问题、改进工作，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。实践中，决不能为了“数据好看”而让群众“事情难办”，更不能本末倒置，将审判执行工作变成“围着数据转、奔着数据干”。例如，起诉、上诉、申诉、申请再审都是当事人的法定权利，相关案件数量如果增长，应该成为我们改进工作的压力，但不能异化为限制诉权的冲动。本次修订中，针对一些法院过度追求“低改发率”甚至“零改发率”的做法，我们将一审裁判被改判率与被发回重审率、生效裁判被改判率与被发回重审率分别合并调整为二审改判-发回重审比、再审改判-发回重审比，引导中级以上法院在纠偏纠错时，树立“当改则改、慎重发回、定分止争”的工作理念，尽可能依法直接改判，减少不必要甚至不负责任的发回重审，防止程序空转，尊重和维护当事人诉权。还比如，部分法院为了追求诉前调解成功分流率和诉前调解案件申请执行率“达标”，存在在诉前阶段强推调解、不及时立案行为。本次修订经充分调研论证，对这两个指标设置了更趋合理的区间参考值。这样有利于下级法院实事求是开展好调解工作，促推多元解纷、有效分流，该立案的及时立案，做实“能调则调、当判则判”，让调解工作贯穿诉讼全程，切实减少群众讼累，实现优质高效解纷。需要指出的是，本次修订过程中，也有地方法院建议取消或压减二审开庭率指标，但我们认为，这一指标能够反映二审案件程序透明度和庭审实质化水平，有利于提升司法公信力和促进服判息诉，仍有必要保留。实践中，二审是否开庭应当依照诉讼法、司法解释和个案情形决定，发挥好二审终审和定分止争效果。根据各级人民法院建议，我们剔除了撤回上诉、按撤回上诉处理的案件，以加强对二审开庭案件的监督管理，确保符合法定条件的二审案件均得到开庭审理。
第三，尊重司法规律，坚持实事求是，更加注重促推提升审判质效。指标体系是一个有机整体，不宜孤立看待、机械管理，应当更加注重系统分析、综合判断指标之间的互动关联。每个指标都是某一领域客观情况的反映，都是相对的，不能绝对化，不是所有指数都高或都低就是好，更不能为了追求所谓“样样好”，造假、注水导致“反管理”。本次修订，我们注重从源头上遏制类似“反管理”行为，引导各级人民法院树立正确的政绩观、科学看待指标升降，让一线法官投入更多精力不断提升审判执行质效。例如，平均结案时间只是审限内结案率的补充，是一个分析性指标，不是越短越好，更不能直接用于对基层法院的考核，防止基层尤其是人案矛盾严重地区的法院不得已而“结案了事”。本次修订，在调整平均结案时间区间参考值的同时，专门强调不得将该指标直接套用于某一层级、某一个法院、某一特定类型的案件。类似不得简单套用的指标，还包括“案-件比”、申诉申请再审率、民事裁判申请执行率，这些都是综合反映省级辖域内三级法院整体质效情况的，不应当也不适宜用来评价某一个具体法院。还比如，设置“案-件比”指标，是为了满足人民群众对“一次性解决纠纷”和“案结事了、政通人和”的需求与期待。一“案”衍生的“件”数越多，所经历的审执程序就越多，投入的司法资源和当事人的诉讼成本也就越高。本次修订，我们调整了“案-件比”的业务口径，确保统计结果更精准、更符合办案实际。
第四，坚持“体检表”定位，提升通报方式和运用机制的科学性。最高人民法院多次强调，指标体系是对各省级地区整体审判质效的全面检视，是客观反映审判工作的“体检表”，而非评判办案绩效优劣的“成绩单”。生活中的“体检表”运用场景就颇能说明问题，我们从医院拿到体检表后，会根据身体指标情况，针对性调整饮食结构、加强体育锻炼，或者寻医问诊、对症下药，过一段时间再复查问效。现实中，“反管理”行为之所以时有发生，根本原因就在于指标体系制定、管理不尽科学，加之错误的政绩观所导致。另一方面，审判质效提升和指标数据改善是一个渐进过程，对短期内出现的数据波动，应保持一定的“容忍度”，为下级法院改进工作预留必要的时间空间，不宜过于频繁的通报。为做优做实指标体系的“体检表”定位，本次修订内容还包括通报和运用机制。最高人民法院将减少通报频次，每季度数据会商后，随会商纪要下发指标数据通报。通报的仅是相关高级人民法院辖域内审判执行工作的运行情况，不涉及其他地区，更不包括排名信息。凡已进入合理区间的，即可视为符合审判质效要求。这样有利于大家和自己比、和去年同期比、和工作改进前比，更有利于做实做优审判质效不断提升。少数法院指标数据有明显异常变化或长期偏离合理区间时，应当“点对点”作出提示和建议，确保“一把钥匙开一把锁”。各级人民法院应当重点依托司法审判数据会商机制，系统地、整体地看待本辖区、本院的各项指标，不断提升分析研判能力水平，将“会商”打造成为高质量“会诊”，促进和保障审判工作更加健康有序运转。
问：我国幅员广阔，如何解决指标体系在不同地区、不同案件体量法院的差异化适用问题？
答：指标体系是衡量全国法院审判质效的“一把尺子”，打破了从前各地法院开展审判质量管理工作各行其是、“胡子眉毛一把抓”的局面，发挥了很好的“风向标”作用。但是，由于我国各地发展还不平衡，即使在同一省辖域内，不同法院的案件体量、人员素质、基础设施、司法环境也存在较大差异。对最高人民法院来讲，既要做好统一设计，又要尊重地方实际，充分调动各级各地法院干警的积极性。
指标体系试运行期间，最高人民法院曾多次要求各高级人民法院对辖区法院采取差异化的适用方法，在使用区间参考值时不能搞“一刀切”。实践中，有的高级人民法院已作出良好的探索和示范。例如，浙江法院按照法官人均结案数量，将地区、中级和基层人民法院划分为三组，对效率指标设定不同区间参考值。这样的差异化适用，可以提升不同条件法院之间的可比性，形成正向激励效应，避免显失公平的竞争。
本次修订，我们再次强调，指标体系设置的合理区间参考值仅应作为各省级地区整体审判质效的参照标准，不适用于某一层级、某一个法院或者法官个人，各高级人民法院应当综合考虑收结案数量、人均结案数量、案件结构、队伍素质等因素，制定适用于本辖区不同法院的差异化评价标准。在此前提下，可以对部分法院适用的合理区间参考值作出适当调整。
问：下一步，最高人民法院将如何抓好修订后指标体系的落实？
答：一分部署，九分落实。最高人民法院将在习近平法治思想指导下，聚焦严格公正司法，以高度的政治自觉强化科学的审判管理，久久为功持续完善为基层减负举措。最高人民法院明确要求，高级、中级人民法院在开展本辖区审判质效考评工作中，不得在修订后的指标体系之外增加其他考评项目，正在使用的应当检视、取消，坚决杜绝加码考评、重复考评。各高级人民法院应当在今年11月1日前就本辖区正在使用的审判质效考评类项目作出说明，由最高人民法院审查并对其中明显不妥、可能增加基层负担的内容提出整改意见。今后，各高级人民法院制定的辖区审判质效考评类制度文件，必须于正式印发后30日内，以院名义向最高人民法院审管办报送备案。对本辖区中级人民法院的类似文件，各高级人民法院也应严格审查管理。
做优符合司法规律的审判管理具有长期性、复杂性，必须把主体责任压实到各地各级法院、落实到各个庭室部门，推动各个业务条线之间、上下级法院之间多管齐下、科学协作、形成合力。各高级人民法院必须负好总责，动真碰硬整治整改，加大对本辖区人民法院审判执行数据真实性和办案规范性的核查检查力度，坚决禁止把指标压力不当传导至具体个案。
全国法院“一张网”建成后，最高人民法院还将依托数据中台和算法模型，逐步增强对办案数据的交叉校验、常态化巡检、智能预警等能力，及时在全国范围内通报数据异常的地区和法院，为指标体系更加科学、精准的运用夯实数据基础。
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