终本案件规范化管理探析
——以福建省古田县人民法院2672件终本案件为对象
余静
□ 余静
终结本次执行程序（以下简称“终本”），是我国法院专项清理“执行不能”案件集中行动期间形成的司法实践产物，作为一种法定执行结案方式具有一定正向价值，但在实践中也逐渐涌现出一些问题。本文以福建省古田县人民法院2020年至2024年6月期间的2672件终本案件为研究对象，通过全面梳理分析终本库存案，旨在探索推进“终本清仓”的有效路径，实现对执行积案的“减负释压”，推动执行工作高质量发展，切实破解执行难困境。
一、摸清底数：终本库存数据的可视化分析
调查期间，古田法院首执案件结案数7673件，其中终本占比34.82%。2672件首执终本案件中，小标的案件占比41.32%，个案实际执行标的到位率低于30%的占比91.77%。执恢案件1283件，占同期首执终本案件的48.02%。执恢案件的执行完毕率65.16%，终本率18.24%，平均执行标的到位率75.74%。
二、紧盯问题：终本管理困境及成因剖析
1.终本增量难遏制，准入把关不严密
首执案件终本率反映首执案件的执行效果，经逐年分析发现，古田法院各年度首执案件终本率均超过30%，仅2024年1月至6月优于全国参考区间，说明执行案件质量有待提高。主要原因：一是不同承办人对终本规定的理解不尽统一，尤其在对实质要件认定上存在较大自由裁量空间。二是少数承办人未转变办案理念，为提升结案率和缩短办案期限忽略了终本的规范性要求。三是执行力度不够大，方式方法不灵活。在终本案件样本中，小标的案件占比高达41.32%，相对更容易执行完毕的小标的案件却占比最高，可见能动执行能力不足。
2.债权实现程度低，执行合力未形成
执行标的到位率反映当事人胜诉权益的实现情况，首执终本案件样本中，有91.77%的案件执行到位标的不足30%，完全未执行到案款的高达72.79%，执行标的到位率超过50%的仅4.45%，反映出债权实现程度低，胜诉权益未能得到充分保障。主要原因：一是作为经济发展水平有限的山区县城，不动产拍卖的成交率和成交额不理想，在扣除抵押权人的优先债权后剩余可发放余额不足。大部分被执行人常年在外务工，加剧司法拘留和扣押车辆难度。二是立审执的协调运行和相互衔接不到位。部分诉前调解员和审判法官存在“执行兜底”的心理，未做好后续预警与督促履行工作。立案、审判部门不能正确引导当事人启动财产保全，无形中给败诉方在执行前隐藏、转移财产的时机。三是被执行人诚信意识缺失，故意逃避法院执行，转移、隐匿财产手段趋于多样化，现有手段难以实现全面查询覆盖和有效控制。
3.恢复执行成效差，积案出清路径少
数量上，执恢案件样本仅占同期首执终本案件样本的48.02%，2022年度甚至仅占33.28%，其中还包括往年终本的首执案件。质量上，仍有33.2%的案件未执行完毕，二次终本的占18.24%；执行标的到位情况亦不理想，仍有31.41%的执恢案件的执行标的到位率低于60%，恢复后未执行到款项的占19.95%。主要原因：一是人案矛盾难以消化终本积案，旧案恢复团队除了负责终本案件恢复执行外，还需完成财产保全案件的实施、异地委托事项的接收办结、罚金类案件执行、定期提取固定收入类案件的案款发放、配合其他团队司法拘留等工作，办案压力较大、案多人少矛盾突出。二是终本案件逐年淤积成为“历史包袱”，而执行局人员流动较大，原承办人或退休或调离，导致部分案件跟踪监管力度跟不上。部分历史旧案卷宗材料不完善，新承办人在恢复时需要耗费较多精力熟悉案件。三是终本不限时间、不限次数的可恢复性，缺少彻底退出的端口，加剧法院执行工作负担。相较于容量庞大的终本案件库而言，破产制度本身的承载能力相对有限。无论是申请人还是被执行人，“谈破色变”的现状依然存在，推动破产工作的阻力仍然较大。
4.涉执信访隐患多，释法宣传不到位
本文抽样调查的133件涉执信访样本中，反映款项未执行到位的占78.95%，连续两年重复信访的23件，可见终本案件引发执行信访的风险较大。主要原因：一是案件终本不符合申请人心理预期，使其对执行工作力度与结果存疑，将执行不能的客观结果归责于法院未充分履职尽责，寄希望于非理性的信访投诉。二是申请人主观上对执行认知存在偏差，缺少自担风险的意识，查找、提供被执行人财产线索和行踪下落积极性不够，过度依赖法院的“超职权主义”执行工作。三是执行信息公开不足，释法说理不到位，加剧信息壁垒产生，埋下不理解、不信任的隐患。四是执行宣传侧重于执行完毕、执行和解、善意执行、执行威慑等内容，执行不能的宣传力度相对较弱。
三、靶向施策：终本管理的优化路径探析
1.更新执行办案理念，完善跟踪监管机制
执行人员应树立科学指标意识，正确认识终本制度价值，强化精细化办案理念和程序意识，切实保障当事人的诉讼权利。推行案件内部评查机制，通过自查自纠、交叉评查等方式减少案件“带病”报结、归档，保证执行案件质效。完善奖惩机制，定期通报评查结果，督促及时整改，并将评查结果与整改情况与年底考核相结合，奖惩举措双管齐下，推动办案标准化、规范化。
2.立审执协调运行，强化联动和信息化水平
法院内部立足审判执行调解大格局，打破固有的先审后执观念。立案、审判部门做好诉前、诉中保全的宣传引导工作，探索开展依职权保全，以保全促执行降低执行不能风险。加强判后预警和执前督促，提高生效裁判自动履行率，形成“调后立执”“判后立执”良性运转。对外建立同公安、交管、铁路、村居委会等部门的联动机制，借助“网格集约”手段发挥网格员、人民调解员查人找物便捷、熟悉基层、贴近群众等优势，推广执行悬赏调动群众力量，形成强大执行合力。加大资金技术投入，完善执行设备和技术手段，利用高效办公设备以及大数据、人工智能等先进技术辅助执行工作，提高执行信息化水平和质效。
3.优化财产调查程序，提升查人找物能力
将财产调查程序与传统执行程序适当分离并前置于执行实施程序，由专门的机构或人员负责财产调查，集中执行资源办理有财案件、加快财产变现效率，促进财产调查趋向集约、专业、规范化。建立全国性财产调查令制度，同步强化对使用条件的限制，并配以相应保障机制，破解财产调查令效力的地域性差异问题，促进内部程序协调，激发债权人提供财产线索的积极性和潜力。丰富财产调查主体，在终本案件的财产调查工作中引入公证力量，由公证机关负责对终本案件的财产调查与核实，并出具客观真实的财产调查报告。
4.探索彻底出清路径，实现执行积案减负释压
建立健全个人债务集中清理和企业破产制度，探索终本案件彻底出清路径。目前“执转破”的启动依赖于当事人同意，尽管法院做了充分告知、建议、释明工作，但当事人依然“谈破色变”。建议健全以依申请启动为主，依职权启动为辅的企业破产制度，推动“执转破”顺利开展。学习浙江法院的先进经验，推行个人债务集中清理制度，促进终本积案逐步清仓。
5.提升信息透明度，促成科学理性共识
保障当事人知情权、参与权、异议权等，配套构建法官与当事人交流平台，及时将执行工作进展如实告知，消除信息壁垒，减少当事人怀疑心理与抵触情绪。强化对执行不能的宣传力度，借助发布典型案例、制作普法宣传视频等方式，帮助公众树立对“执行不能”正确认知，纠正公众错误划分法院与自身职责问题，帮助强化谨慎交易意识和识别抵御风险能力，促进形成“解决执行难不能仅靠法院一家单打独斗，需要全社会共同努力”的共识。
（作者单位：福建省古田县人民法院）
一、摸清底数：终本库存数据的可视化分析
调查期间，古田法院首执案件结案数7673件，其中终本占比34.82%。2672件首执终本案件中，小标的案件占比41.32%，个案实际执行标的到位率低于30%的占比91.77%。执恢案件1283件，占同期首执终本案件的48.02%。执恢案件的执行完毕率65.16%，终本率18.24%，平均执行标的到位率75.74%。
二、紧盯问题：终本管理困境及成因剖析
1.终本增量难遏制，准入把关不严密
首执案件终本率反映首执案件的执行效果，经逐年分析发现，古田法院各年度首执案件终本率均超过30%，仅2024年1月至6月优于全国参考区间，说明执行案件质量有待提高。主要原因：一是不同承办人对终本规定的理解不尽统一，尤其在对实质要件认定上存在较大自由裁量空间。二是少数承办人未转变办案理念，为提升结案率和缩短办案期限忽略了终本的规范性要求。三是执行力度不够大，方式方法不灵活。在终本案件样本中，小标的案件占比高达41.32%，相对更容易执行完毕的小标的案件却占比最高，可见能动执行能力不足。
2.债权实现程度低，执行合力未形成
执行标的到位率反映当事人胜诉权益的实现情况，首执终本案件样本中，有91.77%的案件执行到位标的不足30%，完全未执行到案款的高达72.79%，执行标的到位率超过50%的仅4.45%，反映出债权实现程度低，胜诉权益未能得到充分保障。主要原因：一是作为经济发展水平有限的山区县城，不动产拍卖的成交率和成交额不理想，在扣除抵押权人的优先债权后剩余可发放余额不足。大部分被执行人常年在外务工，加剧司法拘留和扣押车辆难度。二是立审执的协调运行和相互衔接不到位。部分诉前调解员和审判法官存在“执行兜底”的心理，未做好后续预警与督促履行工作。立案、审判部门不能正确引导当事人启动财产保全，无形中给败诉方在执行前隐藏、转移财产的时机。三是被执行人诚信意识缺失，故意逃避法院执行，转移、隐匿财产手段趋于多样化，现有手段难以实现全面查询覆盖和有效控制。
3.恢复执行成效差，积案出清路径少
数量上，执恢案件样本仅占同期首执终本案件样本的48.02%，2022年度甚至仅占33.28%，其中还包括往年终本的首执案件。质量上，仍有33.2%的案件未执行完毕，二次终本的占18.24%；执行标的到位情况亦不理想，仍有31.41%的执恢案件的执行标的到位率低于60%，恢复后未执行到款项的占19.95%。主要原因：一是人案矛盾难以消化终本积案，旧案恢复团队除了负责终本案件恢复执行外，还需完成财产保全案件的实施、异地委托事项的接收办结、罚金类案件执行、定期提取固定收入类案件的案款发放、配合其他团队司法拘留等工作，办案压力较大、案多人少矛盾突出。二是终本案件逐年淤积成为“历史包袱”，而执行局人员流动较大，原承办人或退休或调离，导致部分案件跟踪监管力度跟不上。部分历史旧案卷宗材料不完善，新承办人在恢复时需要耗费较多精力熟悉案件。三是终本不限时间、不限次数的可恢复性，缺少彻底退出的端口，加剧法院执行工作负担。相较于容量庞大的终本案件库而言，破产制度本身的承载能力相对有限。无论是申请人还是被执行人，“谈破色变”的现状依然存在，推动破产工作的阻力仍然较大。
4.涉执信访隐患多，释法宣传不到位
本文抽样调查的133件涉执信访样本中，反映款项未执行到位的占78.95%，连续两年重复信访的23件，可见终本案件引发执行信访的风险较大。主要原因：一是案件终本不符合申请人心理预期，使其对执行工作力度与结果存疑，将执行不能的客观结果归责于法院未充分履职尽责，寄希望于非理性的信访投诉。二是申请人主观上对执行认知存在偏差，缺少自担风险的意识，查找、提供被执行人财产线索和行踪下落积极性不够，过度依赖法院的“超职权主义”执行工作。三是执行信息公开不足，释法说理不到位，加剧信息壁垒产生，埋下不理解、不信任的隐患。四是执行宣传侧重于执行完毕、执行和解、善意执行、执行威慑等内容，执行不能的宣传力度相对较弱。
三、靶向施策：终本管理的优化路径探析
1.更新执行办案理念，完善跟踪监管机制
执行人员应树立科学指标意识，正确认识终本制度价值，强化精细化办案理念和程序意识，切实保障当事人的诉讼权利。推行案件内部评查机制，通过自查自纠、交叉评查等方式减少案件“带病”报结、归档，保证执行案件质效。完善奖惩机制，定期通报评查结果，督促及时整改，并将评查结果与整改情况与年底考核相结合，奖惩举措双管齐下，推动办案标准化、规范化。
2.立审执协调运行，强化联动和信息化水平
法院内部立足审判执行调解大格局，打破固有的先审后执观念。立案、审判部门做好诉前、诉中保全的宣传引导工作，探索开展依职权保全，以保全促执行降低执行不能风险。加强判后预警和执前督促，提高生效裁判自动履行率，形成“调后立执”“判后立执”良性运转。对外建立同公安、交管、铁路、村居委会等部门的联动机制，借助“网格集约”手段发挥网格员、人民调解员查人找物便捷、熟悉基层、贴近群众等优势，推广执行悬赏调动群众力量，形成强大执行合力。加大资金技术投入，完善执行设备和技术手段，利用高效办公设备以及大数据、人工智能等先进技术辅助执行工作，提高执行信息化水平和质效。
3.优化财产调查程序，提升查人找物能力
将财产调查程序与传统执行程序适当分离并前置于执行实施程序，由专门的机构或人员负责财产调查，集中执行资源办理有财案件、加快财产变现效率，促进财产调查趋向集约、专业、规范化。建立全国性财产调查令制度，同步强化对使用条件的限制，并配以相应保障机制，破解财产调查令效力的地域性差异问题，促进内部程序协调，激发债权人提供财产线索的积极性和潜力。丰富财产调查主体，在终本案件的财产调查工作中引入公证力量，由公证机关负责对终本案件的财产调查与核实，并出具客观真实的财产调查报告。
4.探索彻底出清路径，实现执行积案减负释压
建立健全个人债务集中清理和企业破产制度，探索终本案件彻底出清路径。目前“执转破”的启动依赖于当事人同意，尽管法院做了充分告知、建议、释明工作，但当事人依然“谈破色变”。建议健全以依申请启动为主，依职权启动为辅的企业破产制度，推动“执转破”顺利开展。学习浙江法院的先进经验，推行个人债务集中清理制度，促进终本积案逐步清仓。
5.提升信息透明度，促成科学理性共识
保障当事人知情权、参与权、异议权等，配套构建法官与当事人交流平台，及时将执行工作进展如实告知，消除信息壁垒，减少当事人怀疑心理与抵触情绪。强化对执行不能的宣传力度，借助发布典型案例、制作普法宣传视频等方式，帮助公众树立对“执行不能”正确认知，纠正公众错误划分法院与自身职责问题，帮助强化谨慎交易意识和识别抵御风险能力，促进形成“解决执行难不能仅靠法院一家单打独斗，需要全社会共同努力”的共识。
（作者单位：福建省古田县人民法院）
