放大
缩小
默认
日本经营者集中反垄断制度
刘天健
□ 刘天健
经济学理论认为，竞争是市场经济的灵魂和发展的动力。自由充分的市场竞争能够刺激企业创新，提高生产效率，降低商品价格，提高单位货币的购买力，增进消费者权益。经营者集中是一种十分常见的经济现象，是经营者扩大经营规模、提升国际竞争力、提高生产效率的有效手段。对于经营者而言，集中的最终目的是获取更多的经济收益，垄断意味着经济收益的最大化。但经营者违法集中也是最为常见的、具有严重危害性的垄断行为之一。经营者违法集中，必然会打破市场经济原有的竞争格局，集中后的经营者为了自己的利益需求，调节商品价格与生产数量，就可能会引发市场失灵。因此，对这种“有形之手”应当进行必要的干预。
公平交易委员会之职权
公平交易委员会是日本实施禁止垄断法的核心力量，也是日本唯一享有反垄断执法权的行政机构。公平交易委员会的委员长、委员独立行使职权，不受内阁总理大臣或者总务大臣的指挥或者监督。公平交易委员会下设事务总局，负责日常事务的处理；事务总局下设秘书处、经济交易部、审查部，行使广泛的行政权、准立法权和准司法权。日本学者称之为“公平交易委员会中心主义”模式。这种权力独享的模式在国际范围内得到了学者的普遍认可。世界银行2023年5月发布的b-ready评价体系认为，独立且强有力的竞争管理机构更有利于保障公平竞争的市场环境。
为了有效开展针对经营者集中行为的反垄断审查，同时也为了提高经营者的预见可能性，日本公平交易委员会于2004年5月1日制定了《反垄断法经营者集中审查业务指南》（以下简称《经营者集中审查指南》）。迄今为止，《经营者集中审查指南》共经历了6次修订，最近一次的修订是在2019年。
经营者违法集中的实质性认定
公平交易委员会认为，要实现公平、自由的市场竞争秩序，必须坚持“严格执法”与“竞争倡导”两条腿走路。《经营者集中审查指南》关于经营者违法集中的认定标准与处理，也践行着“严格执法”“竞争倡导”的理念。
一方面，依据《经营者集中审查指南》的规定，经营者违法集中的认定并不过分依赖具体的数值指标，公平交易委员会可以依职权自行调查或者委托第三方调查，并作出终局的处理决定，最大限度保留了公平交易委员会的最终决定权。
另一方面，《经营者集中审查指南》中十分详细地介绍了可能构成经营者违法集中的案例以及公平交易委员会的认定思路，增进了经营者、企业职员对经营者集中的理解，提高了法规实施的透明度和经营者对经营者集中可行性的预见能力。
《经营者集中审查指南》认为，判定经营者集中是否限制竞争的核心，是该行为是否会对竞争构成实质性限制，需要同时满足两个条件，一是市场竞争力量的减弱，二是特定的经营者或者经营团体能够在一定程度上支配市场，单方决定商品的价格、质量、数量等。
《经营者集中审查指南》明确规定了不构成经营者集中的形式标准以及构成经营者集中的实质判断标准。
对于横向经营者集中，产业集中度指数在1500以下，或者超过1500小于2500且产业集中度指数增量小于250，或者小于产业集中度指数2500且产业集中度指数增量小于150，或者产业集中度指数小于2500且合并后的市场份额低于35%的，当然不构成对竞争的实质性限制。
同样，对于纵向经营者集中或者混合经营者集中，市场份额在10%以下或者产业集中度指数在2500以下且市场份额不足25%的，也不构成对竞争的实质性限制。经营者集中的产业集中度指数与市场份额同时超出上述标准的，需要进行实质性判断。
《经营者集中审查指南》以假设情境或者真实案例的形式，详细介绍了可能对竞争构成实质性限制的不同场景，如经营者集中前各公司的竞争关系、经营者集中后的市场占有率、集中后的市场竞争状况、竞争者的供应能力、海外市场的竞争压力、消费者使用替代商品的可能性等。
但是，满足任意一种场景并不意味着当然地构成对竞争的实质性限制，公平交易委员会还应当进一步全面收集多方信息，作出最终的认定结果。以经营者集中后的市场占有率为例，在横向经营者集中的情形下，如果集中后的经营者享有较大的市场份额，同时其他竞争者难以提供足够的可替代商品，不能有效牵制合并后的经营者，可以认为该经营者集中对正常的竞争秩序造成了较大的影响。
当然，要判断该起经营者集中是否构成竞争的实质性限制，还需要结合相关市场中相关商品的销售量和销售额在较长时期内的变化、消费者偏好的变化、技术创新的速度和程度、产品的淘汰状况、市场份额的波动状况等诸多因素进行分析。
消除竞争实质性限制的措施
《经营者集中审查指南》详细地记载了经营者违法集中的认定规则，为经营者拟定合并计划提供制度参考。原则上，一旦参与集中的经营者的产业集中度指数或者市场份额超过了形式标准的限额，就应当提前向公平交易委员会申报。但是实践中，经营者未经申报、违法集中的情况也并不少见。未经申报的经营者违法集中，会严重限制相关市场的竞争，冲击法律规范的公信力。鉴于此，即便事后规制的效果可能会大打折扣，公平交易委员会也应当有所作为，克服经营者集中导致的特定贸易领域的竞争的实质性限制的问题。
《经营者集中审查指南》规定，在确定经营者违法集中且确实对竞争造成了实质性限制的情况下，经营者应当采取合理的措施，如转让部分或者全部经营业务、放弃对其他经营者的控制权或者解除一致行动关系等，培养新的竞争对手或强化现有竞争者的竞争力，使市场恢复到原有的竞争状态。经营者拟定的恢复措施，须报送公平交易委员会。公平交易委员会应当综合经营者集中后市场竞争状况的变化，评估恢复措施的必要性与可行性。公平交易委员会评估认为经营者违法集中对今后的竞争不构成实质性限制的，也可以作出改变或者终止恢复措施的决定。
（作者单位：华东政法大学经济法学院）
放大
缩小
默认
