长城法律保护的过去、现在与未来
姬元贞
□ 姬元贞
2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中指出，应构建中华文明标识体系。长城是我国重要的跨区域、超大型线性文化遗产，是我国首批列入《世界遗产名录》的文化遗产之一，凝结着中华民族的劳动智慧，具有极高的文化和历史价值。它是中华文明标识体系的重要组成元素，是民族精神得以传承的载体，是中华文明源远流长的记忆，也是国家文化软实力、文化竞争力的重要体现。构建完善保护长城的法律机制，使长城遗址有序开发，代代相传，既是我们的历史使命，也是“功在当下，利在千秋”的新时代要求。
长城保护的法律体系溯源
中华人民共和国成立后，从上个世纪开始，逐渐形成有关长城保护的国内法、国际法两个维度的法律保护体系。从20世纪60年代起，相继颁布实施了众多法律法规以保护长城，其中最重要的是1982年通过的《中华人民共和国文物保护法》（后于2015年修订）和2006年出台的《长城保护条例》以及治安管理处罚条例和《中华人民共和国刑法》中的相关法律规范。
首先，文物保护法中规定，对于刻划、涂污或者损坏文物尚不严重的，由公安机关或者文物所在单位给予警告，可以并处罚款。文物是不可复制的宝贵财富，对于破坏文物的行为，还应处以人身罚，给予适当的行政拘留，申诫罚以及财产罚等。对刻划长城者，主要的行政处罚依据是《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十三条的规定，有刻划、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹行为的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款。另外，为实现长城保护有法可依、有序推进，规范长城的利用行为，2006年9月20日国务院第150次常务会议通过《长城保护条例》，其作为长城保护的专门性法规，为保护长城提供了强有力的法律保障。
除此之外，对于严重破坏长城的行为，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。刑法第三百二十四条规定了故意损毁文物罪、故意损毁名胜古迹罪和过失损毁文物罪。
国际法层面，长城作为世界文化遗产，受世界遗产公约的保护和监测。万里长城是我国自加入《保护世界文化和自然遗产公约》后率先申遗成功的文化遗产，其在1987年被列入《世界遗产名录》。世界遗产监测是指对世界遗产保护状况的监测，世界遗产保护状况监测机制是由1972年通过的联合国教科文组织《保护世界文化和自然遗产公约》第7条和第29条规定，并由《实施世界遗产公约操作指南》细化而成，包括三种方式：缔约国自主监测、反应性监测和定期报告。
长城保护的法律实施现状与困境
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视文化遗产保护传承。习近平总书记多次就文物工作、非物质文化遗产保护工作等作出重要指示，其中就包括对长城保护的重要批示。2015年7月，习近平总书记在“长城遗址保护引舆论关注”上批示，长城是中华民族的精神象征，具有特殊的历史文化价值，要本着对历史负责、对人民负责的态度，切实完善政策措施，加大工作力度，依法严格保护，更好发挥长城在传承和弘扬中华优秀传统文化中的独特作用。
在党和国家领导人的重视下，近些年来，长城保护相关法律制度与实践取得了显著成效。以北京市长城法律保护取得的成绩为例，主要表现在以下方面：
其一，北京已经成立中国世界文化遗产监测预警总平台，与八达岭长城世界文化遗产监测中心数据联通，开展了监测预警工作，并且长城沿线六区已经设立长城保护员队伍，长城保护员队伍以日常巡查与科技手段监测相结合。其中，延庆区率先实施了八达岭长城无人机数字化保护管理综合应用示范区项目，充分利用无人机对长城开展日常巡视督察，将长城两侧500米范围纳入延庆区城市管理系统内，利用卫星技术进行网格化监管，建立高科技数字化方式支持下的长城保护管理体系。
其二，北京市延庆区还建立了八达岭长城文物保护工作联席会制度，制定《八达岭长城景区文物保护网格化管理办法》《延庆区等级景区破坏文物行为联合惩戒办法》《八达岭长城景区旅游不文明行为记录管理暂行办法》，组建专业巡查队伍，利用覆盖全景区的监控设备，不间断地进行安全巡视督察，发现问题便及时联动驻景区公安机关，严厉打击长城刻划违法行为。
其三，北京市普法宣讲也始终贯穿在长城保护工作中。除日常巡视督察外，每年五一、端午、中秋、十一等法定节假日期间，延庆区文旅局文物执法队全员在岗检查，宣传《长城保护条例》《北京市长城保护管理办法》等法律规范，对攀爬、未经批准参观游览长城等违法行为进行劝阻。2022年11月，延庆区人民法院在长城管理处设立北京法院首家“生态普法驿站”，通过驻点服务、法律咨询、集中宣讲等方式，为游客和辖区群众提供零距离的法律咨询。除此之外，延庆区法院还以巡回审判、庭审观摩、模拟法庭、网络公开课、法治节目等多种形式，进景区、社区、校园等开展环保普法宣传，引导游客和群众自觉拒绝并监督城墙刻字、野外用火等不文明旅游行为，不断提升社会公众的文化遗产保护意识。
尽管近些年长城法律保护取得了显著的成绩，但仍有一些短板需要逐步完善。
首先，长城墙壕遗存资源分布广泛，分布在15个省级行政单位和404个县级行政单位。如此绵长的分布加大了保护的难度，加之众多地方政府囿于人力和资金的成本考量，使得各地在长城保护的政策制定和实施上标准无法统一，“铁路警察各管一段”加大了长城的保护成本。因长城保护不是文物保护部门一家之责，其周边生态往往涉及地质、林业、交通等部门，部门之间、地区之间，协调沟通以及同步行动会有很高的成本。沟通成本的增加不但不能激励这些部门和地区积极行使职权，可能还会造成国家财富的损失。
尤其是长城刻字问题，目前仍然是长城保护中的重点难题。数据统计显示，长城刻字问题每年都会发生。该行为不仅对长城造成了损害，还影响了长城文化传承和发扬。刑法第三百二十四条规定了故意损毁文物罪、故意损毁名胜古迹罪和过失损毁文物罪，但存在“情节严重”这一适用条件；而长城刻字无法达到入罪门槛，所以更多地被定性为违反治安管理处罚法的行政违法行为。对长城刻字行为的处罚力度不够，自然难以有效地治理该违法行为。
长城保护的法律完善路径
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中指出，建立文化遗产保护传承工作协调机构，建立文化遗产保护督察制度，推动文化遗产系统性保护和统一监管。
首先，优化长城保护协调机制、降低沟通成本的举措势在必行。长城作为跨区域的文化遗产，需要京津冀地区以及其他省协同保护。各地区可以共同制定保护政策，定期组织联合巡查，分享保护经验和技术。长城保护需要多方协同、凝聚合力，不断完善党委领导、政府负责、部门协同、司法保障以及社会参与的文化遗产保护体系。
其次，强化长城专项执法督察，运用数字化督察方式，同时以多样化的方式加强长城保护普法力度。数字化时代对人类的生活、学习以及工作产生了颠覆性的影响，在应对长城刻字相关问题和强化长城保护上，可以通过智能化监控系统和数据分析平台，进一步提升行政执法的效率和透明度。宣传教育在防止文物破坏、加强文物保护中具有重要作用，可以在门票或其他社交媒体上明确提示文明旅游的重要性，并将禁止性内容以醒目的方式单独罗列。
另外，加大破坏损毁长城的法律处罚力度。第一，严格责任追究，层层传导压力，让“有责必问、问责必严”成为长城保护管理的新常态，重点对照《长城保护条例》设立考核评价指标，对长城段落认定与公布等基础工作、监管与执法等常态化机制、政府保护责任落实等内容进行督察，切实保障《长城保护条例》的施行。第二，建议加大长城刻字行为的行政法、刑法处罚力度。长城刻字行为的发生，除宣传教育力度不够外，法律处罚力度难以起到震慑作用恐怕也是重要原因之一。现行文化遗产保护相关法律法规对法律责任的设计略显薄弱。针对长城刻字等损毁行为，单纯的罚款难以起到惩戒作用。建议在文化遗产相关法律法规修订过程中，进一步关注对以长城为代表的不可移动文物的刻划、涂污行为的法律责任的设置。例如，可以考虑提高对刻划、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的行为之行政处罚上限。建议刑法修订时，增加对实质性破坏不可移动文物、给不可移动文物造成永久性损坏的刑罚责任。同时，还应注重刑法、文物保护法、治安管理处罚法等多部门法律的衔接与联动，强化损毁文物行为的法律责任，构建完善有效的文物保护法律体系。
2024年5月，习近平总书记给北京市八达岭长城脚下的乡亲们回信，勉励村民像守护家园一样守护好长城，弘扬长城文化，讲好长城故事，带动更多人了解长城，保护长城，把祖先留下的这份珍贵财富世世代代传下去。保护长城不仅是保护一段历史，更是保护我们传承的文化和民族精神。落实党的二十届三中全会精神，通过法律、教育、行政等多方面的共同努力，才能真正实现对文化遗产的有效保护。
（作者单位：清华大学法学院）
