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实务研究
分级分类信用惩戒的实践困境和路径优化
赵龙,娄亚龙
□赵龙 娄亚龙
建立失信被执行人分级分类惩戒机制具有重要的现实意义和应用价值。从政治效果上看，可以提升社会治理体系和治理能力；从法律效果上看，是精准规范执行行为的应有之义；从社会效果上看，能够实现落实善意文明的执行理念。但司法实践中，存在被执行人失信情形未作区分、失信惩戒泛用和惩戒措施无差别适用等问题，导致大量被执行人长期处于失信状态，无法回归正常生产生活。失信被执行人分级分类信用惩戒机制如何完善，信用惩戒的标准如何细分，信用惩戒如何防止泛化，信用惩戒如何信用修复，信用惩戒程序救济如何完善是值得探讨的问题。
失信被执行人信用惩戒，是通过对失信被执行人参与市场经济活动的制约和监督而形成的一种广泛而深刻的联合惩戒机制，共有11类37大项150项的信用惩戒手段，具有监督、警示、惩戒功能，在一定程度上推动了“执行难”问题的解决。但随着失信被执行人人数的不断攀升，传统的“一刀切”做法引发了各类问题。失信惩戒固然重要，但是惩戒也并非解决问题的根本路径，只有在分级分类的前提下施以精准惩戒措施，同时建立与之匹配的信用修复制度，才能纠正既有的失信惩戒滥用问题，从而激励更多的失信被执行人主动履行义务。
一、分级分类信用惩戒的发展脉络
（一）失信被执行人信用惩戒机制的缘起。失信被执行人信用惩戒机制起源于失信被执行人名单制度，失信被执行人制度最早追溯至2007年修订的民事诉讼法第二百三十一条，该条规定了被执行人不履行义务，人民法院可以对其采取限制出境、征信记录和媒体公布等措施。2010年、2013年最高人民法院相继出台《关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》。2016年，又与多部门共同签署《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》，对信用惩戒对象、惩戒手段等作出具体规定，形成失信惩戒的基本框架。
（二）失信被执行人信用惩戒机制的改革。2017年，最高人民法院对《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》进行了修订，根据被执行人不同的失信情形，规定了纳入失信名单的不同期限，这是对失信被执行人进行分级分类管理的最初探索。之后，最高人民法院按照比例原则、禁止不当联结原则等法治原则的要求，持续探索根据失信被执行人失信的轻重程度及涉及的具体领域，对其分级分类采取不同的惩戒措施，让失信、限制高消费措施进一步做到罚当其过。在能达到督促债务人履行债务这一目的的前提下，尽可能减少对债务人的不利影响，平衡保护债权人和债务人权益。
（三）分级分类信用惩戒的制度化构建。2019年，最高人民法院出台《关于在执行工作中进一步强化善意文明执行理念的意见》，探索建立惩戒分级分类机制，对被执行人进行分级分类采取失信惩戒措施。2020年出台的《关于依法妥善办理涉新冠肺炎疫情执行案件若干问题的指导意见》中，要求建立健全惩戒分级分类机制，准确把握失信惩戒的适用条件，持续推动惩戒措施精细化和精准化。2022年出台的《关于为加快建设全国统一大市场提供司法服务和保障的意见》中提出完善失信惩戒系统，细化信用惩戒分级机制。2023年出台的《最高人民法院关于优化法治环境促进民营经济发展壮大的指导意见》中提出要严格区分失信与丧失履行能力，建立健全失信被执行人分级分类惩戒制度及信用修复机制，对不同种类、不同程度的失信行为在惩戒时限、惩戒范围等方面进行细分。失信被执行人分级分类信用惩戒愈发制度化。
二、分级分类信用惩戒的实践困境
（一）分级分类信用惩戒规范较为原则。作为信用体系建设的基础性制度之一,分级分类失信惩戒机制有其建立并完善的法律政策基础和现实必要。但分级分类惩戒机制缺乏立法层面的规范，而司法指导意见方面，由于缺乏明确的分级分类适用标准、纳入范围和设定权限等，各地法院在司法实践中基本是在现有框架内给予一定的宽限期，未能体现分级分类信用惩戒应有的精准度。
（二）分级分类信用惩戒甄别难度大。强制执行的传统观念认为，只有施以重罚才能让被执行人产生畏惧从而主动履行法律义务。截至2024年8月9日，最高人民法院公布的失信被执行人为8399262人，其中以“其他有履行能力而拒不履行”作为兜底条款纳入情形占总体数量的近80%。目前，人民法院执行调查手段有限、被执行人规避执行现象较为突出，人难找、物难寻的局面未得到有效的改变。同时，失信被执行人失信行为的表现形式多种多样，未履行的义务无论是性质还是数额都存在较大差异，司法实践中对失信被执行人拒不执行的主观恶性和失信行为的严重性程度难以作出认定和客观评价，造成分级分类信用惩戒甄别困难。
（三）失信惩戒泛化制约信用的修复。失信被执行人的适用范围应有严格法律规定，并非所有不履行义务的被执行人都符合纳入标准。同时，失信被执行人退出有明确法定情形和期限，但在司法实践中，部分联合惩戒的主体对失信被执行人与被执行人不作区分，只要在法院有作为被执行人的执行记录，无论是否履行完毕、是否属于失信被执行人，都会采取限制融资、招投标等行为。不同部门法或行政法规对信用如何修复的法定条件或程序规定相对不明确，不利于信用惩戒的修复和分级分类信用惩戒管理，反而无法发挥正向激励的作用。
（四）信用惩戒的程序救济相对不足。被执行人对被纳入失信被执行人名单有向执行法院提出救济的权利和程序。根据《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》的第三条规定，被执行人提出的理由成立的，法院应予以纠正。但该规定并未说明纠正的具体内容以及纠正后的结果，也未明确相关责任的追究问题。一方面，信用惩戒的救济渠道并未纳入执行异议案件审查，不属于司法审查的范畴。另一方面，根据现有规定的救济审查要求，必须由被执行人本人到人民法院提出申请和说明情况，因人民法院采取执行措施具有自由裁量权，被执行人往往惧怕对其采取司法拘留等强制措施不愿或不敢提出救济申请。
三、分级分类信用惩戒的路径优化
（一）细化分级分类信用惩戒标准。建议区分被执行人的类型，出台三级惩戒分级分类机制，对不同种类、不同程度的失信行为在惩戒时限、惩戒范围等方面进行细分，促使惩戒措施符合比例原则。对丧失履行能力的被执行人原则上不纳入失信被执行人名单，而是通过个人债务集中清理程序予以处理。对普通被执行人采取以警示、约谈为主的柔性惩戒措施。对一般失信被执行人设定宽限期，采取限制、监管、曝光为主的一般惩戒措施。对严重失信被执行人采取以司法强制或者刑事处罚为主的严重惩戒措施，强化对逃避执行、规避执行的打击力度。
（二）规范分级分类信用惩戒纳入。要将信用惩戒的着力点聚焦到打击少数规避执行、抗拒执行等违法失信行为上来，建立严格的分级分类信用惩戒操作规程，把握信用惩戒的规范性、适度性，坚决避免滥用、过度适用失信惩戒措施。加大人民法院对纳入失信被执行人名单的证明责任，谨慎使用“其他有履行能力而拒不履行的”兜底条款作为纳入失信被执行人的情形。除规避执行外，被执行人未收到人民法院相关文书的，一般不纳入失信被执行人名单。对于因拒不申报财产的情形纳入失信被执行人名单的，应区分被执行人拒不申报的主观恶性，精准设定纳入期限。
（三）建立健全信用惩戒修复机制。要强化善意文明执行理念，由惩戒为主调整为惩戒与激励并重，任何单位和个人不得扩大联合惩戒的适用主体范围和惩戒措施。要建立信用惩戒、守信激励和信用修复方面的数据信息共享机制，将分级分类信用惩戒纳入社会信用评价体系，符合法定条件的，及时办理信用惩戒的退出和降级管理。完善自动履行正向激励，探索建立诚信履行白名单制度及联合激励机制，依法给予诚信履行当事人减免案件执行费、出具自动履行证明，提供授信融资支持等“红利”。
（四）强化分级分类信用惩戒救济。信用惩戒属于一种司法惩戒，对失信被执行人在人格权、财产权、程序性权利等方面的影响较大，要把握好对失信被执行人信用惩戒与权利保护的平衡。在将被执行人纳入失信名单时，应当充分尊重被执行人的知情权、申辩权以及申请纠错权等程序性权利。可以考虑将分级分类信用惩戒纳入直接执行行为的范畴，当事人认为人民法院纳入信用惩戒不当的，可以参照《中华人民共和国民事诉讼法（2023年修正）》第二百三十六条的规定，通过“执行异议—上级法院复议”的渠道来保障其程序权利。
（作者单位：浙江省湖州市吴兴区人民法院）
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