优化保全机制 规制权利滥用
——广东梅州法院关于规范财产保全申请的调研报告
孙章治,张朝鑫
□孙章治 张朝鑫
梅州法院近四年财产保全案件数量情况
财产保全作为前置性民事执行制度，在依法保障当事人的合法权益、避免债务人转移财产、实现当事人胜诉权益等方面发挥着重要作用。然而，随着财产保全案件数量逐渐增多，保全申请人滥用财产保全权利损害被保全人利益的现象也随之出现，一定程度上扰乱了民事诉讼活动，不利于诚信诉讼体系建设。本调研报告以2020年至2023年梅州两级法院所办理的财产保全案件为研究对象，深入分析此类案件的特点、存在问题及原因，并提出相应的对策建议。
一、基本情况
1.案件数量逐年递增
2020年至2023年，梅州法院共立案执行7689件财产保全案件，其中2020年立案的有1345件，2021年立案的有1468件，2022年立案的有1594件，2023年立案的有3282件（见图）。财产保全的案件数量呈现逐年递增的趋势，反映出当事人维权意识的不断提高。
2.保全标的额普遍较大
2020年至2023年，梅州法院财产保全案件的标的额在10万元以下的有2940件，标的额在10万元至100万元的有3286件，标的额在100万元至1000万元的有1245件，标的额在1000万元以上的有218件。标的额在10万元至100万元的案件数量最多，占比42.7%。
3.保全财产类型较为集中
2020年至2023年，梅州法院立案执行的7689件财产保全案件中，保全裁定通常涉及一项或多项财产类型的保全，其中保全裁定涉及查封不动产的有2371件，涉及冻结银行资产的有5163件，涉及查封车辆的有1271件，涉及冻结股权的有280件。涉及冻结银行资产的案件数量最多，占比67.1%。
4.保全裁定以明晰式为主
法院出具的保全裁定通常有两种表述方式：一种是对于财产信息采取概括性表述，仅说明查封、冻结、扣押被保全人名下与财产保全标的额相当的财产，通常表述为“查封、扣押、冻结某某价值xxxx元的财产”。另一种是对于财产信息有明确的表述，写明需要查封财产的位置、数额、种类等详细信息。近四年梅州法院财产保全案件中，以明晰式裁定进行财产保全的案件数量为5489件，以概括性裁定进行财产保全的案件数量为2200件。
二、问题分析
1.财产保全申请不规范
一是未审慎选择保全标的物。前述数据显示，财产保全标的涉及银行资产的案件占比近7成。相较于其他标的，银行资产被冻结往往对被保全人生产生活产生很大的影响。二是超标的保全。申请人在保全申请时，因为把握不清法院是否会支持其全部诉讼请求，为了尽可能地控制财产，故意夸大诉讼请求数额，而不考虑该诉讼请求是否合法合理。三是财产保全的申请缺乏必要性。部分申请人存在错误认知，认为只要诉讼请求合法合理，就可以申请财产保全，而不考虑其必要性。
2.财产保全审查不严格
一方面缺乏必要性审查。民事诉讼法第一百零三条规定了法院作出财产保全裁定的必要条件是存在“使判决难以执行”或“造成当事人其他损害”的情况，而司法实践往往仅以担保提供与否以及担保物的价值作为是否准许保全的主要审查标准，忽视了保全的必要性审查。另一方面，未严格审查申请人是否提供明确的被保全财产信息或者具体财产线索。近四年梅州法院有2200件案件是以概括性裁定进行财产保全的，由于概括性裁定通常不指向具体的财产，可能会导致申请人在申请保全之时要求通过网络执行查控系统查控被保全人的全部财产信息，致使被保全人财产信息泄露，损害被保全人的合法权益。
3.财产保全措施不够灵活
部分案件对保全措施的选择上，其关注点在于财产能否被控制，而没有考虑到是否会对被保全人的生产生活产生严重影响。由于财产保全对紧急性的要求以及目前案多人少的压力，导致有些执行人员在财产保全执行措施的选择上缺乏灵活性。财产保全是一把“双刃剑”，财产保全措施的选择尤为重要，保全措施采取得当，有助于推动市场经济在法治轨道上良性健康发展。一旦保全措施采取不当，将影响市场主体的生产、融资、销售等正常经营活动，使市场主体的生产经营陷入困境。
4.财产保全救济比较困难
一是被申请人只能进行事后救济。由于财产保全程序的紧急性和秘密性，事先不会通知被申请人，被申请人只能对财产保全裁定以及财产保全行为进行事后救济。二是被申请人容易混淆救济程序。部分被申请人不区分是对保全裁定本身的复议还是对执行保全裁定的实施行为的异议，特别是在保全裁定明确写明保全某项具体财产情况下，被申请人对保全行为不服，实质是对保全裁定本身不服，应当申请复议，而不是提起执行异议。三是保全错误损害赔偿责任认定难。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定，“申请有错误的，申请人应当赔偿被申请人因保全所遭受的损失。”司法实践中，对“申请错误”的认定标准把握不准，容易导致裁判尺度不一。
三、意见建议
1.加大执源治理工作力度
一是加大对财产保全的宣传力度。充分讲好、宣传好保全制度的功能作用，强化以案释法，释明保全错误应赔偿损失的法律风险。二是加大立案阶段财产保全引导力度。在申请人申请财产保全时，引导其在保障自身合法权益的同时审慎选择保全财产的类型和范围。三是通过财产保全促成纠纷实质化解。充分发挥财产保全应有的功能价值，实现以保全促应诉、促和解、促履行，高效化解矛盾纠纷。
2.强化财产保全的审查力度
一是加强对起诉主张的审查。法院在审查是否裁定保全时，应当对申请人的诉讼请求进行初步审查，对于一些明显不合理的，应视案情驳回保全申请。二是加强对财产保全必要性的审查。重点审查其是否存在“使判决难以执行”或“造成当事人其他损害”的情况，比如被保全人出于恶意转移、毁损其控制下的财产或者与本案有关的财产；争议财产因客观原因易腐烂变质、无法长期保存；存在着难以兑现债权的可能性等。三是规范使用网络执行查控系统。对于没有提供明确的被保全财产信息或者具体的被保全财产线索，法院应当驳回当事人通过网络执行查控系统查询被保全人财产的申请。
3.采取体现善意文明的保全措施
一是善用“活封活扣”。对厂房、机器设备或者在建工程项目等经营性资产进行查封的，继续使用对该资产价值不产生重大贬损的，应当允许企业继续合理使用。二是审慎对基本账户的冻结。由于基本银行账户涉及大量资金的日常往来和企业持续性经营的需要，应优先保全基本账户之外的其他账户的存款。三是善用保全置换。被保全人在相关资产被查封、冻结、扣押后能够提供其他等值担保财产且有利于执行的，人民法院可以根据相关规定裁定变更保全标的物，以避免损失的扩大化。
4.保障被保全人的救济权利
一是及时告知救济权利。法院在采取保全措施后，应当根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零六条之规定立即通知被保全人，充分告知、保障当事人申请复议或提出异议的权利，引导当事人选择正确的救济途径。二是及时审查复议申请。在财产保全案件的复议审查中，通过听证程序，充分听取被保全人的意见，对不符合财产保全条件的，应当及时解除保全措施。三是正确认定保全错误的赔偿责任。财产保全错误造成他人损失的行为，应结合侵权责任成立的要件，判断申请保全的行为是否具有过错，不仅应当考虑人民法院的裁判结果与保全申请人诉讼请求之间存在的差额及其程度，还应当结合案件诉讼请求的提出基础与变化情况、保全请求提出的数额与变化情况、被保全人是否有机会以及是否可能以保全财产的替换或另行担保而自我救济等方面进行综合考察，同时损失赔偿的范围应符合合理预见规则。
（作者单位：广东省梅州市中级人民法院）
一、基本情况
1.案件数量逐年递增
2020年至2023年，梅州法院共立案执行7689件财产保全案件，其中2020年立案的有1345件，2021年立案的有1468件，2022年立案的有1594件，2023年立案的有3282件（见图）。财产保全的案件数量呈现逐年递增的趋势，反映出当事人维权意识的不断提高。
2.保全标的额普遍较大
2020年至2023年，梅州法院财产保全案件的标的额在10万元以下的有2940件，标的额在10万元至100万元的有3286件，标的额在100万元至1000万元的有1245件，标的额在1000万元以上的有218件。标的额在10万元至100万元的案件数量最多，占比42.7%。
3.保全财产类型较为集中
2020年至2023年，梅州法院立案执行的7689件财产保全案件中，保全裁定通常涉及一项或多项财产类型的保全，其中保全裁定涉及查封不动产的有2371件，涉及冻结银行资产的有5163件，涉及查封车辆的有1271件，涉及冻结股权的有280件。涉及冻结银行资产的案件数量最多，占比67.1%。
4.保全裁定以明晰式为主
法院出具的保全裁定通常有两种表述方式：一种是对于财产信息采取概括性表述，仅说明查封、冻结、扣押被保全人名下与财产保全标的额相当的财产，通常表述为“查封、扣押、冻结某某价值xxxx元的财产”。另一种是对于财产信息有明确的表述，写明需要查封财产的位置、数额、种类等详细信息。近四年梅州法院财产保全案件中，以明晰式裁定进行财产保全的案件数量为5489件，以概括性裁定进行财产保全的案件数量为2200件。
二、问题分析
1.财产保全申请不规范
一是未审慎选择保全标的物。前述数据显示，财产保全标的涉及银行资产的案件占比近7成。相较于其他标的，银行资产被冻结往往对被保全人生产生活产生很大的影响。二是超标的保全。申请人在保全申请时，因为把握不清法院是否会支持其全部诉讼请求，为了尽可能地控制财产，故意夸大诉讼请求数额，而不考虑该诉讼请求是否合法合理。三是财产保全的申请缺乏必要性。部分申请人存在错误认知，认为只要诉讼请求合法合理，就可以申请财产保全，而不考虑其必要性。
2.财产保全审查不严格
一方面缺乏必要性审查。民事诉讼法第一百零三条规定了法院作出财产保全裁定的必要条件是存在“使判决难以执行”或“造成当事人其他损害”的情况，而司法实践往往仅以担保提供与否以及担保物的价值作为是否准许保全的主要审查标准，忽视了保全的必要性审查。另一方面，未严格审查申请人是否提供明确的被保全财产信息或者具体财产线索。近四年梅州法院有2200件案件是以概括性裁定进行财产保全的，由于概括性裁定通常不指向具体的财产，可能会导致申请人在申请保全之时要求通过网络执行查控系统查控被保全人的全部财产信息，致使被保全人财产信息泄露，损害被保全人的合法权益。
3.财产保全措施不够灵活
部分案件对保全措施的选择上，其关注点在于财产能否被控制，而没有考虑到是否会对被保全人的生产生活产生严重影响。由于财产保全对紧急性的要求以及目前案多人少的压力，导致有些执行人员在财产保全执行措施的选择上缺乏灵活性。财产保全是一把“双刃剑”，财产保全措施的选择尤为重要，保全措施采取得当，有助于推动市场经济在法治轨道上良性健康发展。一旦保全措施采取不当，将影响市场主体的生产、融资、销售等正常经营活动，使市场主体的生产经营陷入困境。
4.财产保全救济比较困难
一是被申请人只能进行事后救济。由于财产保全程序的紧急性和秘密性，事先不会通知被申请人，被申请人只能对财产保全裁定以及财产保全行为进行事后救济。二是被申请人容易混淆救济程序。部分被申请人不区分是对保全裁定本身的复议还是对执行保全裁定的实施行为的异议，特别是在保全裁定明确写明保全某项具体财产情况下，被申请人对保全行为不服，实质是对保全裁定本身不服，应当申请复议，而不是提起执行异议。三是保全错误损害赔偿责任认定难。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定，“申请有错误的，申请人应当赔偿被申请人因保全所遭受的损失。”司法实践中，对“申请错误”的认定标准把握不准，容易导致裁判尺度不一。
三、意见建议
1.加大执源治理工作力度
一是加大对财产保全的宣传力度。充分讲好、宣传好保全制度的功能作用，强化以案释法，释明保全错误应赔偿损失的法律风险。二是加大立案阶段财产保全引导力度。在申请人申请财产保全时，引导其在保障自身合法权益的同时审慎选择保全财产的类型和范围。三是通过财产保全促成纠纷实质化解。充分发挥财产保全应有的功能价值，实现以保全促应诉、促和解、促履行，高效化解矛盾纠纷。
2.强化财产保全的审查力度
一是加强对起诉主张的审查。法院在审查是否裁定保全时，应当对申请人的诉讼请求进行初步审查，对于一些明显不合理的，应视案情驳回保全申请。二是加强对财产保全必要性的审查。重点审查其是否存在“使判决难以执行”或“造成当事人其他损害”的情况，比如被保全人出于恶意转移、毁损其控制下的财产或者与本案有关的财产；争议财产因客观原因易腐烂变质、无法长期保存；存在着难以兑现债权的可能性等。三是规范使用网络执行查控系统。对于没有提供明确的被保全财产信息或者具体的被保全财产线索，法院应当驳回当事人通过网络执行查控系统查询被保全人财产的申请。
3.采取体现善意文明的保全措施
一是善用“活封活扣”。对厂房、机器设备或者在建工程项目等经营性资产进行查封的，继续使用对该资产价值不产生重大贬损的，应当允许企业继续合理使用。二是审慎对基本账户的冻结。由于基本银行账户涉及大量资金的日常往来和企业持续性经营的需要，应优先保全基本账户之外的其他账户的存款。三是善用保全置换。被保全人在相关资产被查封、冻结、扣押后能够提供其他等值担保财产且有利于执行的，人民法院可以根据相关规定裁定变更保全标的物，以避免损失的扩大化。
4.保障被保全人的救济权利
一是及时告知救济权利。法院在采取保全措施后，应当根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零六条之规定立即通知被保全人，充分告知、保障当事人申请复议或提出异议的权利，引导当事人选择正确的救济途径。二是及时审查复议申请。在财产保全案件的复议审查中，通过听证程序，充分听取被保全人的意见，对不符合财产保全条件的，应当及时解除保全措施。三是正确认定保全错误的赔偿责任。财产保全错误造成他人损失的行为，应结合侵权责任成立的要件，判断申请保全的行为是否具有过错，不仅应当考虑人民法院的裁判结果与保全申请人诉讼请求之间存在的差额及其程度，还应当结合案件诉讼请求的提出基础与变化情况、保全请求提出的数额与变化情况、被保全人是否有机会以及是否可能以保全财产的替换或另行担保而自我救济等方面进行综合考察，同时损失赔偿的范围应符合合理预见规则。
（作者单位：广东省梅州市中级人民法院）
