加强行政审判工作 推进法治政府建设
廖希飞
□ 廖希飞
党的二十大报告首次宣告全面依法治国总体格局基本形成，并明确指出“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”。推进全面依法治国，不能眉毛胡子一把抓，应当坚持重点论，抓好法治政府建设这个牛鼻子。尤其是在我国传统历史文化背景下，推行依法治国，首要在于依法行政，建设法治政府。但如何在全面依法治国总体格局中重点推动法治政府建设，则是当前亟待澄清和解决的重大理论和实践课题。
一、加强行政审判工作是推进法治政府建设的重要战略突破口
推进法治政府建设，也应当既坚持两点论，更坚持重点论，要抓住重点，抓住核心要素和关键环节，找准突破口。而加强行政审判工作正是推进法治政府建设乃至全面依法治国的重要战略突破口。
法治的核心在于约束权力，保障权利。习近平总书记指出，“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益”。“要把权力关进制度的笼子里”。“要率先突破，用法治给行政权力定规矩、划界限”。行政权力在国家权力中与人民群众的联系最直接、最经常、最密切。行政诉讼制度是党的领导下行政权监督制约体系的重要组成部分，是监督行政机关依法行使职权的最重要的法律制度。法治之难在于理顺权力之间以及权力与权利之间的关系。行政审判工作既涉及除立法权、监察权之外的两大国家权力分支——行政权与司法权，又涉及主要的施政主体——政府与人民群众。可以说，法治之难在行政审判工作中得到了最直接、最集中的体现。而聚焦枢纽，攻坚克难，正是推动法治政府建设和全面依法治国的必要之举。
党的二十大报告指出，全党要树牢群众观点，贯彻群众路线。让人民群众通过行政诉讼监督政府依法施政，是在全面依法治国总体格局中贯彻党的群众路线的重要体现。人民群众具有最强烈的意愿在寻求法律救济的行政诉讼过程中监督政府依法行政，这是法治政府建设最直接、最重要的动力源泉。以前法治政府建设过程中遇到的困境，在很大程度上是由于采用权力推进的法治建设模式，政府既做运动员又做裁判员的自我监督困境造成的。
党的二十大报告指出，“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线”。推进法治政府建设不能只靠政府自身的行政牵引，而是更要依靠外在的司法牵引。在推动全面深化改革伊始，中央即把司法体制改革确立为全面深化改革的突破口。其实，推进依法治国、建设法治政府，也可以且应当遵循相同的制度逻辑和改革路径，依靠司法牵引，加强行政审判工作，将其确立为建设法治政府的战略突破口。只有搞好行政审判工作，实现为大局服务、为人民司法，才能真正将依法行政、保护人民群众合法权益落到实处，才能有力推进法治政府建设，进而实现依法治国。在某种意义上讲，行政审判工作是衡量法治建设状况的试金石，是判断法治发展状况的重要表征。
二、行政审判工作如何更好地助推法治政府建设
要搞清这个问题，首先要正确认识和处理好监督与支持的关系。
（一）正确认识和处理监督与支持的关系
行政诉讼法第一条对于行政审判工作作出了明确清晰的职能定位。具体到法院与政府的关系上，即法院通过行政审判工作监督行政机关依法行使职权。但由于我国“和为贵”的传统文化背景、司法权依附于行政权的历史背景以及当前国家权力结构、行政审判体制等因素综合影响，这就决定了一方面行政审判监督权威不足，另一方面行政审判监督不是对抗性监督，在一定程度上是合作性监督，不是纯粹的刚性监督，而是具有相当程度的柔性色彩。
当前“监督就是支持、支持就是监督”的行政审判工作理念，正是基于上述因素而提出的。在这种理念下，监督与支持是辩证统一、一体两面的关系，二者内在统一于维护人民合法权益与厚植党的执政根基之中。
监督就是支持，相对更好理解。行政审判监督应当具有一定程度的善意，着眼于督促行政机关纠正错误、改进工作，而非一味对抗硬刚，刻意让其出丑。只有切实帮助行政机关找出问题，依法纠正违法行政行为，才能真正引起行政机关对依法行政工作的重视，采取相应措施避免类似问题再次发生而导致败诉。这从促进依法行政、推进法治政府建设的角度看，就是对行政机关最大的支持。这种监督从动机层面而言，即属于支持型监督。
支持就是监督，相对费解一些。这其中的“支持”，并非无条件、无原则的支持，并非明明行政行为违法，也要判决行政机关胜诉。通常所言的“支持行政机关依法行政”，其中“支持”的是行政机关“依法”行政，而非行政机关“违法”行政。而判断行政机关是依法行政还是违法行政，这本身即属于监督的范畴。对于具体个案而言，行政机关依法行使职权的，自然应当依法判决其胜诉，予以支持。这种支持本身就是履行监督职能的结果，是履行监督职能的支持，或者说是监督后的支持。对于行政机关整体依法行政工作而言，则是应当带着监督的态度和批判性的眼光去加以审视，切实帮助其发现问题、解决问题。这种支持从功能层面而言，即属于监督型支持。
（二）行政审判工作助推法治政府建设的实现路径
在“监督就是支持、支持就是监督”行政审判工作理念下，行政审判工作助推法治政府建设，主要在于在行政诉讼中及诉讼活动外，通过各种方式协调督促行政机关依法行政，即支持型监督与监督型支持。
1.支持型监督。主要表现为在行政诉讼中推动行政机关自行纠错，即法院在发现行政行为违法或不当后，与行政机关沟通，通过建议其自行纠正或实质化解争议等方式，协调督促行政机关自行纠错。行政机关不自行纠错的，再依法作出裁判。在支持型监督中，监督是目的，支持是手段。这意味着纠正违法行政行为、实现行政诉讼法立法目的、维护法律权威，是法院行政审判工作的目的，至于由法院还是行政机关去纠正，则是手段问题。目前实践中，主要存在两种督促行政机关自行纠错的模式：约束型自行纠错和激励型自行纠错。
约束型自行纠错属于刚性的对抗性监督，主要措施为行政机关不自行纠错，即追究行政执法违法责任人员的责任。由于个人责任与单位责任的分离，——被追究责任的为具体执法人员，而被判决败诉的则是行政机关，加之即使行政机关自行纠错而原告不撤诉的，也仍然会被判决败诉（确认违法），因此，在当前形势下行政机关缺乏主动承认并纠正错误的动力。
激励型自行纠错属于柔性的合作性、支持型监督，主要措施为将行政机关自行纠错的案件统计为协调化解案件，减轻依法行政绩效考核的不利后果。由于各地党委普遍建立的依法行政考核制度对行政机关形成了刚性约束，而法院将行政机关自行纠错案件统计口径的调整则会对行政机关形成正向激励，在“一紧一松”之间释放了制度活力，实现了“一石三鸟”的效果：调动了行政机关自行纠错的积极性，减轻了法院依法判决行政机关败诉的压力，满足了当事人要求判决行政机关败诉的愿望。
2.监督型支持。法院对行政机关的支持，主要是在行政诉讼活动外，对抽象性事项而非具体个案的合法性支撑，是对案件涉及的违法问题的事后督促整改建议。
（1）事前指导。对行政管理重点领域、关键环节进行调研指导，推动问题系统性、制度化解决，实现风险隐患源头防控。对于行政规范性文件、重大行政决策，提前介入指导，提出合理化改进建议，帮助行政机关做好合法性审核论证和法律风险评估工作。
（2）事后督促。对于在案件审理中发现的行政执法与行政管理中存在的普遍性、类型化、苗头性、倾向性问题，及时梳理总结研究，通过司法建议等方式，切实帮助行政机关系统性、制度化解决问题，并跟踪督促整改落实，从源头上规范行政行为，预防和减少行政争议。
三、如何进一步加强行政审判工作
加强行政审判工作，推进法治政府建设，涉及行政权与司法权、政府与人民群众关系等体制制度问题，仅靠局地和法院系统自身难以深入有效推进，急需中央层面加强顶层设计，出台相关专门意见，推动各级党政机关切实提高对加强行政审判工作重要性与紧迫性的认识，强化行政争议实质性化解与监督纠正违法不当行政行为，强化各国家机关分工负责、各司其职、互相配合、互相制约的制度机制建设，形成保障法律实施、尊重司法权威、接受法律监督的良好氛围。
办好中国的事情，关键在党。只有充分发挥党总揽全局、协调各方作用，才能真正搞好行政审判工作，推进法治政府建设。各级党委应当切实加强对行政审判工作的领导，支持法院依法独立公正行使行政审判权。充分发挥党总揽全局、协调各方的作用，协调解决困扰行政审判工作的体制性制度性机制性难题，协调化解重大敏感案件，全力推动行政审判工作良性健康发展。健全完善党的领导下的行政权监督制约体系，构建“党委主导——政府负责——法院支持——监察委、检察院监督”的行政争议治理新格局。不断完善依法行政考核评价体系，切实加大对行政案件万人成诉率、实质化解率、败诉率等关键指标以及司法建议反馈落实等关键内容的考核力度。
人大是国家权力机关，政府、法院由人大产生，受人大监督，对人大负责。各级人大应当切实加强制度设计，推动行政审判体制制度机制改革，改善司法环境。通过听取和审议专项工作报告、执法检查、专题调研、组织人大代表旁听庭审等方式，监督法院依法独立公正行使行政审判权、检察院依法行使法律监督权，督促行政机关依法行政。积极对行政机关行政执法、行政应诉、行政机关负责人出庭应诉、行政争议实质性化解、纠正违法不当行政行为、履行法院生效裁判、反馈落实司法建议和检察建议情况等开展监督。
当前，行政机关依法行政意识能力与新形势的要求、人民群众的期待之间仍有一定差距。各级政府应当切实提高对法治政府建设重要性与紧迫性的认识，不断提高依法行政意识能力。
1.增强依法行政意识和能力，严格规范公正文明执法。严格履行重大行政决策合法性审查和集体讨论决定程序。全面严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法治审核制度。不得超越法定职权、违反法定程序作出行政行为，不得怠于履行法定职责。
2.坚持有错必纠，及时纠正损害公民、法人和其他组织合法权益的违法不当行政行为，并采取必要补救措施。充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，切实发挥行政复议监督纠错功能，提高行政复议工作质效。认真研究行政审判白皮书，及时反馈司法建议落实情况，切实解决行政执法与行政管理中存在的问题。积极组织行政执法人员参加培训、旁听庭审，不断提升依法行政能力和行政应诉能力。
3.认真履行出庭应诉法定义务。积极出庭应诉、举证答辩，积极配合行政审判工作。对于重大案件，行政机关负责人应当主动出庭应诉，做到出庭、出声、出效果，积极参与庭审活动，就实质性解决行政争议发表意见，积极配合法院协调化解工作，力争实质性化解行政争议。
4.自觉支持法院依法独立公正行使行政审判权。自觉履行法院生效裁判，维护法治的统一、尊严、权威。严格执行防止领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的规定，不得以任何形式干预法院行政诉讼立案、审判、执行工作。
各级监察委应当切实发挥监察职能，加大对行政机关工作人员的监察监督力度。监察委、法院、检察院应当建立完善高效顺畅的工作衔接机制。探索建立监察员参与行政诉讼制度，积极延伸监察职能，实现监察工作由单纯的惩戒功能向惩戒功能和预防功能并重转变，把制度优势转化为治理效能。
当前，行政审判权威性不足，行政审判质效有待进一步提高，行政诉讼“三难”“两高两低”问题仍然突出。
1.坚持依法独立公正行使行政审判权。严格执行立案登记制，加强对原告的诉权保护、法律释明和诉讼指导，引导原告理性、合法、正确行使诉权。平等对待各方当事人，不与当事人及其诉讼代理人单方接触，依法保障当事人行使各项诉讼权利。坚持执法办案第一要务，树立个案公正意识，通过个案公正积累司法公信。切实回应人民群众日益增长的司法需求，坚持能调则调、当判则判原则，坚持实质性化解行政争议与监督纠正违法行政行为一体推进。
2.推动体制制度改革，改善司法环境。持续深入推进司法体制改革，全面准确落实司法责任制。探索推行行政案件异地管辖，切实解决行政诉讼立案难、审判难、执行难等突出问题。准确定位四级法院审级职能，以解决基层法院公正司法为重点，并充分发扬新时代“枫桥经验”，尽可能把行政争议化解在基层。
3.不断创新完善机制举措，提升行政审判能力水平，提高行政审判工作质效。建立健全审判质效年度通报、行政审判白皮书及典型案例发布、案件质量季度评查、疑难问题季度汇总答复、请示案件答复意见通报、发改再审案件通报、专题业务培训、庭审观摩评议、审判经验交流、业绩述评、业务成果评比等工作机制，切实解决困扰行政审判工作的上诉率与申诉上访率高、实体裁判率与行政机关败诉率低等问题。
4.积极争取各方对行政审判工作的支持。对于困扰行政审判工作的体制性制度性机制性难题，应当及时向党委、人大报告。对于重大敏感、不宜单纯通过行政诉讼解决的行政争议，尽可能通过当地党委、政府协调化解。坚持司法公开，定期邀请人大代表、政协委员、监察员、新闻媒体等旁听庭审，主动接受社会各界监督。
5.各级法院党组和审判委员会应当高度重视行政审判工作。切实推进行政审判“一把手工程”，定期听取行政审判工作情况汇报，专题研究部署行政审判工作，制定加强和改进行政审判工作的规划、目标和措施，带头出面协调解决行政审判工作面临的实际困难和问题。加强行政审判队伍专业化建设，合理配置行政审判资源，配足配强专业力量，保持行政审判队伍相对稳定，注意培养、保留业务骨干。完善对行政审判工作的绩效考核办法，适当调整行政案件考核权重指数，不能单纯以案件数量多少作为衡量行政审判工作重要性和评判行政审判法官工作业绩的依据。
各级检察院应当切实加大行政检察工作力度，在履行对行政行为的法律监督职责中，发现行政机关违法行使职权或者不作为的，依法向行政机关提出检察建议或者提起公益诉讼。在履行对诉讼活动的法律监督职责中，发现行政机关存在违反法律规定、可能影响法院依法独立公正行使行政审判权的行为等情形的，依法提出检察建议。监督法院依法行使行政审判权，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。
（作者单位：天津市高级人民法院）
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